Webinar Miljoenennota 2021

Publicatiedatum 26-01-2021, 21:38

Het traditionele miljoenennotacongres van de Rijksacademie kon dit jaar vanwege de coronamaatregelen helaas geen doorgang vinden. In plaats daarvan organiseerde de Rijksacademie een webinar naar aanleiding van het verschijnen van de Miljoenennota 2021. Het webinar had de vorm van een gesprek tussen de hoogleraren Lex Hoogduin (Rijksuniversiteit Groningen) en Bas Jacobs (Erasmus Universiteit Rotterdam). Als moderator van het gesprek trad Allard Postma op, die als hoofd van de afdeling Begrotingsbeleid van het Ministerie van Financiën nauw betrokken was bij de totstandkoming van de miljoenennota.

Het traditionele miljoenennotacongres van de Rijksacademie kon dit jaar vanwege de coronamaatregelen helaas geen doorgang vinden. In plaats daarvan organiseerde de Rijksacademie een webinar naar aanleiding van het verschijnen van de Miljoenennota 2021. Het webinar had de vorm van een gesprek tussen de hoogleraren Lex Hoogduin (Rijksuniversiteit Groningen) en Bas Jacobs (Erasmus Universiteit Rotterdam). Als moderator van het gesprek trad Allard Postma op, die als hoofd van de afdeling Begrotingsbeleid van het Ministerie van Financiën nauw betrokken was bij de totstandkoming van de miljoenennota.

Nadat Allard de twee debaters en de deelnemers aan het webinar welkom had geheten, stelde hij eerst de rijksbegroting voor 2021 aan de orde. Hij wilde graag van Bas en Lex horen of zij van mening zijn dat het kabinet de juiste keuzes maakt. Lex vindt de beleidsreactie op de coronacrisis, in de vorm van liquiditeitssteun voor ondernemingen en inkomensondersteuning voor werknemers en zelfstandigen, verstandig, maar hij vraagt zich wel af of het wijs is om tot juni 2021 met dit beleid door te gaan. Hij is van mening dat de steunmaatregelen eerder moeten worden afgebouwd en dat burgers en bedrijven weer sneller zelf aan het roer moeten komen te staan. Volgens Bas zijn de steunmaatregelen van de overheid nodig zolang we ervan uitgaan dat het coronavirus een tijdelijk verschijnsel is. In dat geval is namelijk geen herstructurering van de economie nodig. Als we denken dat het virus blijvend onder ons is, dan is wel een herstructurering geboden en zijn alle steunmaatregelen in feite weggegooid geld. Hij zou er echter voorlopig van uit willen gaan dat het virus slechts tijdelijk onder ons is. Volgens Lex weten we niet precies wat het uiteindelijke resultaat van de huidige crisis zal zijn en heeft hij meer vertrouwen in het prijsmechanisme dan in het optreden van de overheid als sturingsmechanisme op weg naar die onzekere toekomst. Hij vindt het prima dat de overheid burgers en bedrijven in staat heeft gesteld om de eerste klap op te vangen, maar daar zou het wat hem betreft bij moeten blijven. Volgens Bas rechtvaardigen de door de overheid getroffen maatregelen om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan de steunmaatregelen. De coronamaatregelen werpen immers obstakels op voor een goede werking van het prijsmechanisme. Zolang die obstakels bestaan, zijn andere overheidsmaatregelen geboden om kwalijke effecten van de obstakels zoveel mogelijk tegen te gaan. Volgens Lex had het voor de hand gelegen de steunmaatregelen te handhaven tijdens de eerste fase van de coronacrisis, toen we probeerden het coronavirus onder controle te krijgen. Na het sein ‘brand meester’ had de overheid echter kunnen besluiten om de bestaande steunmaatregelen af te bouwen. Zolang het indammen van het virus om maatregelen vraagt, is volgens hem inderdaad overheidssteun geboden. Maar wanneer dat niet langer het geval is, kan die steun worden beëindigd. Bas constateert daarop dat zij het wat dit betreft eens zijn: zodra de overheid geen obstakels meer opwerpt voor een normaal functioneren van de economie zijn geen steunmaatregelen meer nodig.

Allard stelde vervolgens het Nationaal Groeifonds aan de orde. De hooggeleerde heren ontpopten zich niet echt als fans van dit investeringsfonds. Bas is niet enthousiast over de bureaucratische constructie die voor de besluitvorming is opgetuigd. Bij de selectie van investeringsprojecten moet volgens hem vooral zwaar wegen of er goede argumenten zijn voor financiering van potentiële projecten door de overheid. De rechtvaardiging van financiering door de overheid moet gelegen zijn in het bestaan van marktimperfecties. Hij houdt er rekening mee dat het fonds een hapsnap beleid gaat voeren, waarin geen lijn te ontdekken valt. Ook Lex bekritiseerde de wijze waarop de besluitvorming gaat plaatsvinden. De overheid plaatst volgens hem een grote pot met stroop, waar de vliegen vanzelf op af zullen komen. Beslissingen over overheidsinvesteringen moeten volgens hem uiteindelijk gewoon door de politiek worden genomen, en niet door quasi-deskundigen. Hij is bovendien geen voorstander van aparte potjes voor verschillende categorieën van overheidsuitgaven. Volgens hem is een integrale afweging gewenst. De overheid moet niet een bepaald bedrag voor overheidsinvesteringen apart zetten, maar zij moet beslissen hoe zij de beschikbare middelen verdeelt over verschillende uitgavencategorieën en lastenverlichting. Lex heeft ook kritiek op de stelling dat het investeringsfonds als doel heeft om het verdienvermogen van Nederland te versterken. Die stelling suggereert ten onrechte dat het succes van het fonds valt af te meten aan het effect van investeringsprojecten op het bruto binnenlands product (bbp). Investeringsprojecten moeten wat hem betreft bijdragen aan de brede welvaart. Hij wijst er daarbij op dat er projecten zijn die weliswaar gunstig uitpakken voor de brede welvaart, maar toch tot een lager bbp leiden. Maatregelen die het milieu en daarmee de brede welvaart gunstig beïnvloeden kunnen namelijk een ongunstig effect op het bbp hebben. Bas is het met zijn collega eens dat het bbp geen zinnige doelstelling van het economisch beleid is. Hij is verder van mening dat de overheid rendabele investeringen sowieso moet doen. Voor zulke investeringen is hij voorstander van de gulden financieringsregel. Voor rendabele investeringen vormen leningen geen probleem. Lex kan die stelling niet onderschrijven. Als bepaalde consumptieve overheidsuitgaven een grotere bijdrage aan de maatschappelijke welvaart leveren dan een investeringsproject, dan verdienen die consumptieve uitgaven volgens hem de voorkeur. En als lastenverlichting een grotere bijdrage aan de maatschappelijke welvaart levert, dan moet daarvoor worden gekozen. Hij is verder van mening dat het kabinet ten onrechte de Zalmnorm loslaat. Hij is daarmee akkoord voor zover het gaat om de extra uitgaven in verband met de coronacrisis, maar voor de rest van de begroting had men beter aan de bestaande begrotingsafspraken kunnen vasthouden.

Allard vroeg de hooggeleerde heren vervolgens wat zij vinden van de BIK, de baangerichte investeringskorting. Bas heeft een dubbel gevoel bij deze nieuwe loot aan de beleidsstam. Hij ziet in dat een investeringssubsidieregeling de economische neergang kan beperken. Hij begrijpt ook goed dat de politiek de werkgevers iets moest bieden na het schrappen van de verlaging van de vennootschapsbelasting (Vpb). En een investeringssubsidie werkt volgens hem ook beter uit op de economie dan een verlaging van de Vpb. Hij moet er echter niet aan denken wat er gebeurt als de subsidieregeling langdurig blijft bestaan. We herinneren ons allemaal nog de schrikbeelden van de WIR. Lex ziet in het algemeen weinig in discretionaire overheidsmaatregelen die zijn gericht op het dempen van een conjuncturele neergang. Zulke maatregelen verdienen alleen overweging bij uitzonderlijke omstandigheden, dat wil zeggen bij een diep economisch dal. Onder normale omstandigheden werken discretionaire maatregelen meestal averechts, bijvoorbeeld vanwege een verkeerde timing. Bas is het daarmee eens. Discretionaire maatregelen zijn vaak verkeerd getimed en verkeerd gedoseerd. Het is op dit moment nog te vroeg om de economie te stimuleren. Zolang de aanbodzijde van de economie te maken heeft met de coronamaatregelen is de multiplicator als het ware stuk. Bestedingsimpulsen kunnen niet voluit werken, doordat het aanbod onvoldoende elastisch is. Mensen zijn bovendien bang en om die reden erg voorzichtig. Stimuleringsbeleid is om deze redenen ineffectief. Zodra we het virus onder controle hebben, dan bestaat er volgens Bas echter wel behoefte aan een forse bestedingsimpuls.

Een volgende vraag die de debaters voorgelegd kregen was welk beleid ten aanzien van de overheidsschuld gevoerd moet worden zodra de coronacrisis achter ons ligt. Lex is van mening dat er goede argumenten zijn voor terugkeer naar een schuldquote van beneden de 60 procent. Zijn Rotterdamse collega daarentegen vindt een schuldquote van 90 procent geen enkel probleem. Lex bepleit het gebruik van een heldere begrotingsnorm, die helpt om een evenwichtige ontwikkeling van de collectieve sector ten opzichte van de marktsector te bereiken. Er bestaat volgens hem bovendien behoefte aan een buffer (in de vorm een voldoende lage schuldquote) die het mogelijk maakt om in tijden van grote crisis discretionaire maatregelen te nemen. Bas vindt niet dat voor een goed begrotingsbeleid behoefte bestaat aan een begrotingsnorm. Volgens hem kan bij het uitstippelen van het begrotingsbeleid beter gebruik worden gemaakt van een goede analyse. Een norm kan volgens hem geen substituut zijn voor nadenken. Zolang de reële rente onder de economische groei ligt hoeft volgens Bas niet snel gevreesd te worden voor een ontsporing van de overheidsfinanciën. Lex brengt echter naar voren dat de rente niet op het huidige lage niveau hoeft te blijven. Hij acht het bovendien niet mogelijk om te voorspellen wat de rente in de toekomst gaat doen. Lang geleden (in 1991) heeft hij voorspeld dat de rente altijd hoog zou blijven en dat heeft bij hem tot terughoudendheid geleid bij het doen van uitspraken over de rente in de toekomst. Bas vindt dat we niet aan oude wijsheden kunnen vasthouden zolang de reële rente beneden de economische groei ligt. Hij snapt niet goed waarom het CPB stug blijft beweren dat er sprake is van een flink houdbaarheidstekort. Hij is sceptisch over de door het CPB gehanteerde reële discontovoet van 2,5 procent, die door het hanteren van een risicopremie belangrijk hoger is dan de reële rente op overheidsschuld. Het verbaast hem ook, zo voegt hij hieraan toe, dat er bij de huidige lage rente geen draagvlak lijkt te bestaan voor een groter accent op omslag bij de financiering van de pensioenen. Bas heeft tevens een suggestie voor de agent van het Ministerie van Financiën: kies voor een verlenging van de looptijd van de overheidsschuld tot bijvoorbeeld 30 jaar, nu de rente voor leningen met een lange looptijd zo gunstig is. De relevante schade die de coronacrisis de overheidsfinanciën berokkent valt volgens Bas te zijner tijd te bepalen door het structurele begrotingssaldo waarvan na afloop van de crisis sprake is te vergelijken met het overeenkomstige begrotingssaldo waarvan zonder deze crisis sprake zou zijn geweest. Lex is het daarmee eens en voegt daaraan toe dat het structurele begrotingstekort na afloop van de crisis volgens hem in stappen van bijvoorbeeld 0,5 procentpunt per jaar moet worden teruggebracht tot de Europese bovengrens voor dit tekort van 0,5 procent bbp. Hij vindt houdbaarheidsanalyses geen bruikbaar hulpmiddel bij de beleidsvoorbereiding door de grote onzekerheden – bijvoorbeeld met betrekking tot de rente – waarmee we bij het maken van zulke analyses te maken hebben. Als de overheid ervoor zorgt dat het structurele begrotingstekort keurig wordt teruggebracht tot 0,5 procent bbp, dan kunnen we houdbaarheidsanalyses volgens hem ook missen. Bas is het daar niet mee eens. Hij vindt het verstandiger om bij het nadenken over het begrotingsbeleid gebruik te maken van een houdbaarheidsanalyse dan van een simpele tekortnorm. Bij een houdbaarheidsanalyse wordt niet alleen rekening gehouden met de overheidsschuld, maar ook met de bezittingen van de overheid die daartegenover staan. En het is bij zo’n analyse mogelijk om niet alleen rekening te houden met het beslag op budgettaire middelen waarmee overheidsinvesteringen gepaard gaan, maar ook met het rendement van die investeringen. Op de vraag van Allard of een tekortnorm geen politieke functie kan hebben, antwoordt Bas dat een argument voor het hanteren van een bovengrens voor het begrotingstekort van EU-landen het optreden van een doomloop kan zijn bij een te grote omvang van het tekort van een lidstaat. Die doomloop kan ontstaan zolang er sprake is van een wederzijdse verstrengeling tussen banken en overheden. De bankenunie moet aan die verstrengeling echter een eind maken en dan vervalt ook dit argument voor een Brusselse bovengrens voor het begrotingstekort. De kapitaalmarkt kan de EU-landen disciplineren om hun tekort en schuld binnen de perken te houden. Het vroegere argument voor een bovengrens voor het begrotingstekort dat een groot tekort tot verdringing van de particuliere investeringen leidt snijdt op dit moment volgens hem geen hout meer. Terwijl we vroeger dachten dat een groot begrotingstekort van een EU-lidstaat voor de andere lidstaten negatieve externe effecten kan hebben, zien we nu in dat er juist positieve externe effecten kunnen zijn via de invloed van een begrotingstekort op de bestedingen. Lex blijft echter voorstander van een tekortnorm. Zo’n norm is simpel en draagt bij aan de voorspelbaarheid van het overheidsbeleid. Hij wijst erop dat minimaal zes EU-lidstaten een problematische overheidsschuld hebben. Het vraagstuk van de overheidsschuld is daarmee niet van tafel. Het Europese herstelfonds stelpt weliswaar het bloeden, maar het lost het echte probleem niet op. Het is een illusie dat de landen met een grote schuldquote van dat probleem verlost kunnen worden via het noemereffect van de economische groei. Allard sloot dit blokje af met de constatering dat het laatste woord in deze discussie nog niet is gesproken. Op maandag 13 oktober verschijnt het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte.

Het laatste blokje van het webinar was gewijd aan de maatregelen die gericht zijn op het tegengaan van de verspreiding van het coronavirus. Allard vroeg de debaters of deze maatregelen gunstig uitpakken voor zowel de gezondheid als de economie of dat hier sprake is van een afruil tussen twee beleidsdoelstellingen. Volgens Bas moet worden bedacht dat het coronavirus de economie ook zonder coronamaatregelen schade berokkent, doordat het aantal besmettingen dan sterk stijgt. De bestedingen worden in dat geval ook gedrukt, doordat mensen bang en onzeker zijn. Wanneer het met coronamaatregelen lukt om het aantal besmettingen binnen de perken te houden en het niet nodig is om delen van de economie stil te zetten, dan kunnen die maatregelen volgens hem daarom een gunstig effect hebben op zowel de gezondheid als de economie. Als het aantal besmettingen te sterk oploopt en hard ingrijpen nodig is, in de vorm van een lockdown, dan wordt de economie door het overheidsoptreden echter onvermijdelijk extra schade toegebracht. Sommige mensen denken dat hard overheidsoptreden het vertrouwen van mensen vergroot en dat zulk optreden daarom een gunstige invloed kan hebben op de economie, maar deze opvatting vindt Bas niet geloofwaardig. Zij doet hem denken aan de stelling van sommige economen tijdens de recessie die volgde op de kredietcrisis dat harde budgettaire ingrepen gunstig kunnen uitpakken doordat zij het vertrouwen van burgers en bedrijven in de toekomst vergroten. Ook die opvatting was niet de zijne. Lex sloot in zijn antwoord aan bij het betoog van Bas. Bij de start van een crisis als deze moet de overheid alles op alles zetten om verspreiding van het virus tegen te gaan. Daarbij zijn testen en bron- en contactonderzoek essentieel. Dit beleid heeft in ons land echter om verschillende redenen gefaald. De overheid moest vervolgens voor een veel scherpere aanpak kiezen. Bij het nemen van de maatregelen die op zo’n moment nodig zijn moet worden bedacht dat sprake is van een premie op overreageren. De overheid moet bij voorkeur een zeer ambitieuze doelstelling bij het terugdringen van het aantal besmettingen kiezen, want daarmee zijn op termijn bijzonder grote voordelen te behalen. Wij zijn er met vrij harde maatregelen inderdaad in geslaagd om het aantal besmettingen begin juni tot een laag niveau terug te brengen. Daarna is het echter helaas misgegaan. We hadden nog steeds onvoldoende testcapaciteit en ook het bron- en contactonderzoek schoot nog steeds tekort. Het kabinet heeft begin juni bovendien veel te veel optimisme uitgestraald. Dat is een grote communicatiefout geweest. Nu moeten we snel terug naar een reproductiegetal (R-waarde) dat ruim onder de 1 ligt. Zodra we weer in een dergelijke situatie zitten, dan is beleid dat goed is voor de gezondheid ook goed voor de economie. Maar op dat moment moeten we wel over voldoende testcapaciteit beschikken en moet het bron- en contactonderzoek op orde zijn. Bas voegt hier nog aan toe dat we moeten waken voor jojobeleid. Eenmaal genomen maatregelen moeten bij een vermindering van het aantal besmettingen niet onmiddellijk weer worden versoepeld. Hij vindt het ook van belang dat mensen maatregelen goed kunnen begrijpen en dat zij het naleven van de maatregelen lange tijd kunnen volhouden. We kunnen wat dit betreft volgens hem wat leren van Zweden. Volgens Lex bestaat er echter geen reden voor het grote enthousiasme dat er allerwegen lijkt te bestaan voor het Zweedse model. Als we wat willen leren van het buitenland, dan kunnen we volgens hem beter wat leren van Noordrijn-Westfalen. Deze Duitse deelstaat heeft veel betere uitkomsten dan Zweden, dankzij snel ingrijpen en adequaat test- en tracebeleid.